ماهیت قراردادهای عمومی
قراردادهاي دولتي، اعم از اداري يا غير اداري، از نظر شكلي تابع تشريفاتي هستند كه موضوع حقوق عمومي است. ليکن اين موضوع به اين معنا نيست كه احكام قوانين مدني و تجاري در قراردادهاي اداري قابل اعمال نباشند، بلكه قراردادهاي اداري علاوه بر قوانين مذكور از يك سري قواعد اختصاصي ديگر از جمله رعايت تشريفات نيز تبعيت ميكنند كه اين قواعد در تفسير و اجراي قراردادها و رسيدگي قضايي نسبت به اختلافات ناشي از آنها از اهميت به سزايي برخوردارند. اينک نظام حقوقي قراردادهاي دولتي در دو بخش قواعد شكلي، شامل تشريفات قبل از انعقاد و تشريفات حين انعقاد و سپس قواعد ماهوي ناظر بر حقوق ترجيحي و حقوق اقتداري دولت به شرح ذيل قابل مطالعه ميباشند. ليکن پيش از ورود در بحث لازم به ذکر مي باشد که قراردادهاي اداري تابع تصويب مراجع خاصي ميباشد كه اصولي از قانون اساسي ضرورت آنرا اعلام کرده است. ضمن اينکه احدي از كاركنان دولت و دستگاههاي دولتي حق ندارند خارج از حدود و اعتبارات مصوبه براي دولت تعهدي ايجاد کنند. همچنين علاوه بر رعايت تشريفات مزايده و مناقصه که ذيلاً به تفصيل آنها خواهيم پرداخت، الزام به مشورتهاي اجباري قبل از انعقاد هر قراردادي از جمله پيش نيازهايی لازم ميباشد.
قواعـــد شكلي انعقاد قــــرارداد اداري
بر خلاف قراردادهاي خصوصي که بر اساس اصل حاکميت اراده طرفين مي توانند
تا جايي كه مخالف قانون نباشد، هرگونه روابط حقوقي الزام آوري منعقد نمايند، اما مديران
دستگاههاي اجرايي نماينده اداره متبوع
خود هستند نه مالك آنچه تحت اداره آنهاست. بديهي است که نماينده فقط همان اختياري را
دارد كه قانون به او اعطا كرده و به رسميت شناخته است. لذا ضمن اين که اصل بر
آزادي اراده نيست، ترتيب انعقاد معاملات آنها
از جهات مختلف با محدوديتها، ممنوعيتها و رعايت تشريفات متعددي روبروست.
تشريفات قبـل از انعقاد
در قراردادهاي خصوصي آزادي اراده طرفين جز در موارد استثنايي، يك اصل
است. زيرا طبق ماده 10 قانون مدني قراردادهاي خصوصي تا جايي كه مخالف قانون نباشد
معتبر است. اما مديران دستگاههاي دولتي نماينده اداره متبوع
خود هستند نه مالك آنچه تحت اداره آنهاست و نماينده فقط همان
اختياري را دارد كه قانون به او اعطاء كرده و به رسميت شناخته است. به اين ترتيب
انعقاد معاملات دولتي از جهات مختلف با محدوديتها
و ممنوعيتها و رعايت تشريفات متعددي
روبروست، که ذيلاً مورد بررسي قرار ميگيرد.
تشـــريفات حيــن انعقــــاد
در بررسي قانون حاکم بر هر قراردادي يک سلسله اصول عمومي و مشترک و
يک سلسله قواعد اختصاصي جريان دارد. در اين رابطه مقررات مذکور در قانون مدني بهعنوان مهم ترين مرجع تعيينکننده
شرايط صحت هر قرارداد و اوصاف اصلي و تشکيلدهنده
آن به حساب ميآيد. به عنوان مثال چنانچه
موضوع قراردادي، استخدام موضوع قانون کار باشد، علاوه بر عمومات قانون مدني بايد
قواعد حمايتي مقررات کار و تأمين اجتماعي نيز مورد توجه واقع گردد. يا اينکه هنگام تنظيم قرارداد مربوط به حمل و نقل بايد به
قانون تجارت نيز مراجعه شود.
قوانيــــن حاکـــــم بر قـــراردادهاي اداري
در خصوص قراردادهاي اداري هنگام انعقاد آن، بايد شبيه به قراردادهاي
خصوصي از استخوانبندي و شرايط اساسي صحت و
عمومات ترسيمي در قانون مدني تبعيت نمود. از اينرو از اين حيث تفاوتي بين
قراردادهاي دولتي با غير دولتي وجود ندارد. البته بديهي است که همه قراردادهاي
دولتي داراي اهميت يکساني نيستند، لذا نميتوان
همه آنها را تابع نظام حقوقي واحدي
دانست. در اين بخش به نحو ايجاز ابتداء شرايط عمومي و سپس شرايط اختصاصي چنين
قراردادهايي مورد بحث قرار ميگيرد.
شــــرايط عمـــومي براي صحـــت قرارداد
در حقوق خصوصي قصد و رضاي طرفين معامله يکي از شرايط صحت هر قراردادي
تلقي شده است و ضمانت اجراي آن بطلان است. اما در قراردادهاي اداري علاوه بر آن
تدليس، اشتباه و تباني در چنين معاملاتي نيز موجب بطلان قرارداد خواهد بود.
همچنين اهليت طرفين و متعاملين از
ديگر لوازم صحت قرارداد به حساب ميآيد. ليکن از آن جاييکه مسأله اهليت از امور وابسته به شخصيت انسان است،
در قراردادهاي دولتي از نظر قانوني بدينگونه
است که بايد ابتداء احراز شود آيا مقام اداري براي انعقاد قرارداد اختيار انتخاب
طرف قرارداد يا تعيين مبلغ قرارداد يا اختيار ايجاد تعهد براي دستگاه دولتي را
دارد يا خير. در اين جا اصل بر آزادي اراده مقام اداري نيست، بلكه مقام اداري تا
آن حد اختيار دارد كه قانون به وي اعطا كرده است.
از اين جهت است که صلاحيت اداري به صلاحيت تکليفي و صلاحيت اختياري
تقسيم مي شود. بدينصورت که در صلاحيت تکليفي مقام
اداري در اتخاذ تصميم و انتخاب راه حل آزاد نيست و قانون محدوده و نوع تصميم را
مشخص کرده است. ليکن در صلاحيت اختياري، مأمور دولت اختيار اتخاذ تصميم در امور
مشخصي را دارد و اين تصميم پيشاپيش از سوي قانون تعيين نشده است. در واقع، صلاحيت
اختياري به مقام اداري اجازه ميدهد در تصميمگيري تا حدي آزادي عمل داشته باشد تا
مناسبترين تصميم را اتخاذ نمايد. به
عبارت ديگر، مقام اداري فرصت و امکان ارزيابي را دارد در صورتي که در صلاحيت
تکليفي اين امکان براي مقام اداري وجود ندارد. در واقع، قانون امکان ارزيابي شرايط
و اوضاع و احوال گوناگون را از مقام اداري سلب مينمايد.
از طرفي ديگر، مورد معامله بايد داراي شرايطي از جمله ماليت يعني
ارزش اقتصادي، باشد. همچنين اجراي مورد تعهد براي
متعهد مقدور باشد و نيز مورد معامله براي طرفين معامله معلوم و معين باشد. در
نهايت اينکه جهت معامله بايد مشروع باشد،
که در تعريف اجمالي آن مي توان گفت، مقصودي
است که هريک از دو طرف به خاطر آن معامله ميکنند.
شرايط اختصـاصي قراردادها
دستگاههاي اجرايي براي انعقاد هر
قراردادي بايد از قبل تمهيداتي را اتخاذ کنند. از جمله اين که نسبت به اخذ مجوز،
تأمين اعتبار و تعيين مقام صالح اقدام نمايند. اين صلاحيت شامل، صلاحيت قانوني،
ذاتي و محلي نيز ميگردد.
صلاحيت دستگاه اداري
از ويژگي صلاحيت قانوني اين است که نمايندگان و جانشينهاي قانوني کارفرما در حکم خود کارفرما بوده و حسب
ماده 6 شرايط عمومي پيمان، پيمانکار نميتواند
تغيير کارفرما را موجبي براي فسخ قرارداد و عدم اجراي آن قرار دهد. متقابلاً
نمايندگان و جانشينهاي قانوني پيمانکار نيز تا
زماني در حکم پيمانکار هستندکه صلاحيت و رتبهبندي
آنها رعايت شده باشد.
از آنجا که طرحهاي
عمراني ممکن است طرحهاي ملي و يا استاني باشد، بحث
صلاحيت محلي کارفرما پيش ميآيد که البته در صورت استاني
بودن طرح، مقامات و اعضاء کميسيون مناقصه و يا ترک تشريفات نيز تغيير خواهند کرد.
بنابراين همانگونه که مقامات محلي مجاز به
انعقاد پيمان براي طرح هاي ملي نيستند،
اشخاص خارج از استان و مسئولين ديگر دستگاههاي
اجرايي نيز صالح به انعقاد قرارداد با پيمانکاران، بدون موافقت قانوني دستگاه اصلي
نيستند.
در خصوص معاملاتي که توسط قوه قضاييه،
شوراي نگهبان، صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران، ديوان محاسبات و نيز نهادهايي از
قبيل مجلس شوراي اسلامي انجام ميشود، نظر به اينکه اين مراجع به
معني خاص دولت به حساب نميآيند، رئيس قوه قضاييه و يا
معاون وي و رؤساي سازمانهاي فوق الذکر مقام صالح براي
انعقاد پيمان هستند.
بر خلاف قراردادهاي خصوصي پيمانکاري، در قراردادهاي عمومي بايد مجوز
قانوني خاص بر انعقاد و تأمين بودجه اخذ و توسط مقام صالحه منعقد شود. بنابراين در
يک قرارداد پيمانکاري براي ساخت پروژه اي، مقام صلاحيتدار
جهت انعقاد قرارداد عمومي ساخت مقامي است که برابر قانون حق دخل و خرج بودجه را
داشته باشد.
كتـــبي بـــودن قـــرارداد
اگر چه در حقوق خصوصي هر قراردادي ممكن است به ايجاب و قبول، حتي با
لفظ و بدون اينكه نوشتهاي
رد و بدل شود منعقد گردد، ولي كتبي بودن قرارداد در نظام حقوق اداري از ضروريات
غيرقابل انكار است.
بنابراين موضوع كتبي بودن قراردادهاي دولتي، از شرايط اجتناب ناپذير
و از لوازم نظام اداري است. هرچند در معاملات جزئي مثل خريد اقلام مصرفي و كم
ارزش، نوشتن قرارداد به شکل معمول ضروري نيست. با اين حال هزينه كردن تن خواه
دولتي در جهت مصارف مورد نياز، مستلزم ارائه فاكتورهاي مربوطه است كه عملاً توافقات
روزمره را به شكل كتبي منعكس خواهد كرد.
رعايت مناقصه و مزايــــده
مطابق قانون محاسبات عمومي، قانون برگزاري مناقصه و نيز آييننامه معاملات دولتي، کليه پيمانکاريهاي دولتي بايد از طريق مناقصه صورت پذيرد. در اين
ارتباط ماده 79 قانون محاسبات عمومي مقرر ميدارد:
معاملات وزارت خانهها،
مؤسسات دولتي اعم از خريد، فروش، اجاره، استجاره و پيمانکاري و اجرت کاري و غيره
(به استثناء موارديکه مشمول مقررات استخدامي ميشود) بايد حسب مورد از طريق مناقصه و مزايده برگزار
شود.
مزايده فرآيندي است براي فروش يا واگذاري كالا، خدمات يا حقوق دولتي
يا متعلق به عام (بيت المال) به فرد يا افرادي كه بيشترين قيمت را پيشنهاد كرده
باشد.
مناقصه فرآيندي اسـت رقابتـي براي تأمين کيفيت مـوردنظر که در آن تعهدات موضـوع معـامله بـه مناقصه گري
که کم ترين قيمت را پيشنهاد کرده باشد، واگذار
ميشود و به طرق زير قابل انجام
است.
الف- در معاملات کوچک، کارپرداز يا مأمور خريد بايد با توجه به کم و
کيف موضوع معامله درباره بهاي آن تحقيق نمايد و با رعايت صرفه و صلاح و اخذ فاکتور
مشخص و به تشخيص و مسئوليت خود، معامله را با تأمين کيفيت به کم ترين
بهاي ممکن انجام دهد.
ب- در معاملات متوسط، کارپرداز يا مأمور خريد بايد با توجه به کم و
کيف موضوع معامله (کالا، خدمت يا حقوق) درباره بهاي آن تحقيق نمايد و با رعايت
صرفه و صلاح و اخذ حداقل سه فقره استعلام کتبي، با تأمين کيفيت موردنظر، چنانچه
بهاي به دست آمده مورد تأييد مسئول واحد تدارکاتي يا مقام مسئول هم سطح وي باشد،
معامله را با عقد قرارداد يا اخذ فاکتور انجام دهد و چنانچه
اخذ سه فقره استعلام کتبي ممکن نباشد با تأييد مسئول تدارکاتي يا مقام مسئول هم تراز
وي، به تعداد موجود کفايت مي شود.
ج- در معاملات بزرگ، به يکي از روشهاي
زير عمل مي شود:
مناقصه عمومي: به مناقصه اي اطلاق مي شود که در آن فراخوان مناقصه از
طريق آگهي عمومي به اطلاع مناقصه گران ميرسد.
مناقصه محدود: مناقصهاي است که در آن به تشخيص و
مسئوليت بالاترين مقام دستگاه مناقصه گزار، محدوديت برگزاري مناقصه عمومي با ذکر
ادله تأييد شود. فراخوان مناقصه از طريق ارسال دعوت نامه
براي مناقصه گران صلاحيت دار به اطلاع مناقصه
گران مي رسد.
بنابراين جهت تأمين نظر قانون محاسبات عمومي، آييننامه معاملات دولتي و قانون برگزاري مناقصه،
پيمانکاري دولتي بايد از طريق مناقصه صورت گيرد. روند برگزاري مناقصه کتبي بوده و
نهايتاً نيز برابر بند (ب) ماده 21 قانون مناقصه، با برنده مناقصه قرارداد کتبي
منعقد خواهد شد.
در انتهاي اين قسمت لازم به ذکر است، مطابق قانون برگزاري مناقصات در
مواردي كه انجام مناقصه بر اساس گزارش توجيه دستگاه مناقصهگزار، به تشخيص يك هيأت
سه نفره مركب از مقامات مسئول قانون مذکور ميسر نباشد، ميتوان
معامله را به طريق ترك تشريفات انجام داد. البته دستورالعملهاي صادره از سوي
سازمان مديريت و برنامه ريزي، موارد عدم پذيرش ترك تشريفات مناقصه را ذكر كرده
است. مانند اينكه بودجه دستگاهي دير ابلاغ شده
يا فرصت زمان کمي وجود دارد كه در اين موارد نبايد سراغ ترك تشريفات رفت. ليکن در
موارد فورس ماژور هنگامي که ضرورت ايجاب كند و دستگاه هم به تشخيص هيأت مزبور ادله
محكمي داشته باشد، ميتوان از ترك تشريفات استفاده كرد كه سريعتر به مقصود نائل
شد.
قواعـــــد ماهـــــوي قـــــراردادهاي اداري
به موجب مقررات مختلف، از جمله قانون محاسبات عمومي و قانون تنظيم
بخشي از مقررات مالي دولت، واگذاري يا فروش اراضي و املاك دولت در مواردي موكول به
تصويب هيأت وزيران است. ضمن اينكه در مورد اراضي نيروهاي مسلح،
تصويب فرمانده كل قوا نيز از تشريفات ضروري براي واگذاري اراضي محسوب ميگردد. هم چنين
در مورد معاملات شركتهاي دولتي، تصويب هيأت مديره و
در مورد معاملات شهرداريها، تصويب شوراي شهر ضروري است.
به علاوه اشاره شد به موجب لايحه قانوني نحوه خريد و تملک اراضي و
املاک براي اجراي برنامههاي عمومي، عمراني و نظامي دولت
(مصوب 17/11/58) تحت عنوان قواعد اقتداري، دولت ميتواند
بدون رضايت مالكين اقدام به تملّك املاك و اراضي واقع در طرحهاي
عمومي كند. البته چنين اختياري را ديگر نبايد حق ترجيحي تلقي نمود، بلكه فقط در
پرتو اقتدار حاكميت قابل توجيه است. اينک چنانکه
ذيلاً خواهيم ديد بارزترين تفاوت قراردادهاي دولتي با قراردادهاي پيمانکاري خصوصي
منعقده بين اشخاص در طبع ترجيحي آنهاست. و اين امر اقتضائاتي را
در بر دارد که ذيلاً به آنها پرداخته مي شود:
فسـخ يك جانبه به علت تخلف
در حوزه حقوق خصوصي، مستفاد از مواد 237 و 238 و 239 قانون مدني،
صِرف تخلف از انجام تعهد موجب حق فسخ براي طرف مقابل نميشود.
بلكه متعهدله ميتواند از دادگاه الزام و اجبار
متعهد را به انجام تعهد بخواهد. به علاوه در صورتي كه اجبار متعهد ممكن نباشد و
تعهد نيز از جمله اموري نباشد كه توسط شخص ثالث يا خود متعهدله انجام شود، در اين
صورت متعهدله مي تواند با رجوع به دادگاه، قرارداد را فسخ نمايد. ليکن در حقوق
عمومي راجع به قراردادهاي اداري، طي كردن چنين روند طولاني لازم نيست. دولت بدون
الزام به مراجعه به دادگاه ميتواند به استناد تخلف متعهد يا
تقصير وي يا تأخير در انجام تعهد، قرارداد را فسخ نمايد. در اينصورت، چنانچه
طرف مقابل مدعي عدم تخلف از مفاد قرارداد باشد، حق دارد براي اثبات ادعاي خود به
دادگاه صلاحيت دار مراجعه كرده و دادخواهي نمايد.
حق تعليق قرارداد
در قراردادهاي خصوصي، تعليق قرارداد براي مدت محدود و معين، مشروط به
حدوث شرايط فورس ماژور (مثل وقوع جنگ و زلزله و شورشها
و انقلابهاي مانع اجراي قرارداد) مي
باشد. امّا حق تعليق قرارداد از طرف دولت، محدود به شرايط فورس ماژور نيست. تعليق
قرارداد، در شرايط خاص كه مقتضيات اداري ايجاب كند، از حقوق ترجيحي دولت نسبت به
طرف خصوصي قرارداد ميباشد.
حق تعديل ميـزان قــرارداد
حق افزايش يا كاهش ميزان قرارداد، در بسياري از قراردادهاي اداري ذكر
ميشود. اين موضوع شامل تغيير
مقادير كار، قيمتهاي جديد، تعديل نرخ قرارداد در
شرايط عمومي پيمان و بيشتر نمونه قراردادهاي دولتي نيز ذكر شده است. هر چند عدم
ذكر آن مانع اعمال اين حق ترجيحي براي دولت نخواهد بود.
بنابراين براي اينكه طرف قرارداد نيز نسبت به
تكاليف خود آشنا باشد، شايسته است كه بداند قواعد ترجيحي به عنوان شروط اجباري در
همه قراردادهاي دولتي قابل اعمال هستند.
فســــخ به علـــت مقتضـــيات اداري
در مباحث فوق اشاره شد به لحاظ تخلف طرف قرارداد، دولت حق فسخ
قرارداد را دارد. اما فسخ قرارداد حتي بدون تخلف طرف قرارداد، از قواعد اقتداري
دولت به حساب ميآيد، كه به لحاظ مقتضيات اداري
صورت ميگيرد. ليکن بديهي است دولت در
چنين اقدامي بايد خسارت طرف مقابل را جبران كند. به گونهاي
كه اگر دستگاه دولتي بخواهد بهصورت يکجانبه
به قرارداد خاتمه دهد بايد خسارت طرف مقابل را طبق نظر كارشناس پرداخت نمايد.
شــرط عــــدم حق واگذاري به غير
در قراردادهاي خصوصي اگر اجراي پروژه با مباشرت خود پيمانکار شرط شده
باشد و وي بدون اذن کارفرما اجراي کار را به ديگري واگذار نمايد، واگذاري باطل
است. بنابراين در اين فرض، خيار تخلف از شرط براي کارفرما به وجود ميآيد و کارفرما ميتواند
در صورت لزوم، خيار مزبور را اعمال کند. در حاليکه
در حقوق اداري، اصل بر عدم واگذاري قراردادهاست. از اين رو در خصوص قراردادهاي
پيمانکاري دولتي، پيمانکار حق انتقال و واگذاري پروژه به غير را کلاً و جزئاً
ندارد. البته به موجب بند ب ماده 24 شرايط عمومي پيمان، آنهم
در شرايط کاملاً خاص و محدود، با موافقت کارفرما اجازه دادهشده
مشروط بر اينکه:
1) رضايت کتبي کارفرما را در اين خصوص اخذ کند.
2) پيمانکار جزء حق واگذاري کار را به غير نداشته باشد.
3) واگذاري کار به پيمانکار جزء تأخير پيشرفت کار نشود.
4) پيمانکار اصلي مسئول تمام اعمال پيمانکار جزء بوده و از مسئوليت وي
کاسته نشود.
5) پيمانکار اصلي جزء شرط نمايند در صورت بروز اختلاف کارفرما در صورت
لزوم رسيدگي نموده و نظر به کارفرما براي طرفين لازمالاجرا
باشد.
ضمانت اجراي اين اصل فسخ يک جانبه قرارداد از ناحيه دستگاه اجرايي
است. در اين ارتباط بر اساس قسمت 1 بند ب ماده 46 شرايط عمومي پيمان در صورت
واگذاري پيمان توسط پيمانکار به شخص ثالث، کارفرما ميتواند
پيمان را يکجانبه فسخ کند.
وضعيت شـرط داوري در قـــراردادهاي اداري
در نظام حقوقي قراردادهاي اداري، در مواردي انجام معامله مشروط به
تصويب مراجع خاصي محدود شده است. در اين مورد مي توان به برخي اصول قانون اساسي
(مانند 77، 80 ، 81 ، 82 ، 83 و 139) به ترتيب در مورد لزوم تصويب عهدنامهها و قراردادهاي راجع به گرفتن و دادن وام يا كمكهاي بلاعوض داخلي يا خارجي، دادن امتياز تشكيل شركت
به خارجيان، استخدام كارشناسان خارجي، فروش نفايس ملي استناد كرد، كه تصويب آنها حسب مورد بر عهده مجلس شوراي اسلامي يا هيات
وزيران است.
از جمله موارد ديگر چگونگي صلح دعوي است که در صورتي كه طرف اختلاف
ايراني باشد، بايد به تصويب هيأت وزيران و چنانچه
طرف دعوي خارجي باشد، به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد. تلقي اينگونه موارد بهعنوان
تشريفات قبل از تصويب به خاطر آن است كه اينگونه
قراردادها بدون تصويب منعقد نميگردند و حتي در صورت امضاي آنها موجب تعهدي حقوقي براي دولت نخواهند شد.
علاوه بر موارد فوق بر اساس رویه های حاکم در سالهای اخیر طي بخش نامههاي رياست جمهوري در دولت، در خصوص حل و فصل دعاوي
مراجع دولتي عليه يکديگر مقرر گرديده؛ مشکلات حقوقي موجود در مرکز بين وزارت خانهها از طريق معاونت حقوقي رياست جمهوري حل و فصل شود
و در استانها نيز دستگاهها اجازه طرح دعوا در محاکم عمومي را علیه یکدیگر
نداشته و حسب مورد، رأي استاندار خاتمه دهنده مشکلات و پروندههاي حقوقي است.
